Της Ζαμπέτας Παπασταύρου,
Το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους (ΝΣΚ) αποτελεί θεμελιώδες όργανο της Ελληνικής Δημοκρατίας, με συνταγματικά κατοχυρωμένη αποστολή τη νομική υπεράσπιση και εκπροσώπηση του Δημοσίου και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου (άρθρο 103 παρ. 1 Συντ.). Η δράση των λειτουργών του ΝΣΚ, αν και προστατεύεται θεσμικά, δεν εξαιρείται απολύτως από το δικαστικό έλεγχο. Η ελευθερία γνώμης του λειτουργού του ΝΣΚ δεν αποτελεί ασυλία από κάθε έννομη συνέπεια. Η επιστημονική του γνώμη, εφόσον αποδειχθεί πλημμελώς τεκμηριωμένη, ανακριβής ή προδήλως εσφαλμένη, μπορεί να προκαλέσει ζημία στο Δημόσιο ή και στους αντιδίκους ιδιώτες, όπως για παράδειγμα στην περίπτωση αποδοχής μη συμφέρουσας για το Δημόσιο δικαστικής συμβιβαστικής πρότασης ή στην παράλειψη έγκαιρης άσκησης ενδίκων μέσων. Σε τέτοιες περιπτώσεις, το Δημόσιο φέρει την αντικειμενική ευθύνη κατά το άρθρο 105 ΕισΝΑΚ, ενώ στη συνέχεια διατηρεί το δικαίωμα αναγωγής κατά του υπαλλήλου σύμφωνα με το άρθρο 926 ΑΚ, εφόσον αποδεικνύεται βαριά αμέλεια ή δόλος.
Η αστική ευθύνη των κρατικών οργάνων ρυθμίζεται από τα άρθρα 105 και 106 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα (ΕισΝΑΚ), σύμφωνα με τα οποία το Δημόσιο υπέχει ευθύνη για ζημιογόνες πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων του κατά την άσκηση των καθηκόντων τους. Η απαίτηση κατά του Δημοσίου είναι αυτοτελής και γεννάται ανεξαρτήτως της ύπαρξης υπαιτιότητας του συγκεκριμένου υπαλλήλου. Το ΝΣΚ, σύμφωνα με το άρθρο 1 του Ν. 3086/2002, αποτελεί ανώτατη νομική υπηρεσία του Κράτους, αποστολή της οποίας είναι η παροχή γνωμοδοτήσεων και η δικαστική εκπροσώπηση του Δημοσίου. Οι λειτουργοί του ΝΣΚ απολαύουν λειτουργικής ανεξαρτησίας και ενεργούν κατά την ελεύθερη επιστημονική τους κρίση. Επιπλέον, κατά το άρθρο 61 του Ν. 4621/2019, δεν επιτρέπεται η ποινική ή αστική δίωξη λειτουργού του ΝΣΚ για γνώμη ή ενέργεια κατά την άσκηση των καθηκόντων του, εκτός αν αποδειχθεί δόλος ή βαριά αμέλεια. Η διάταξη αυτή δε δημιουργεί ακαταδίωκτο με την απόλυτη έννοια, αλλά προβλέπει ένα καθεστώς ενισχυμένης προστασίας έναντι καταχρηστικών ή προσχηματικών διώξεων.
Ωστόσο, η προστασία αυτή δεν είναι απόλυτη. Η επιστημονική γνώμη ή η νομική στρατηγική που υιοθετείται μπορεί να κριθεί ως πλημμελής, εάν προκαλέσει άμεση ζημία στο Δημόσιο ή σε ιδιώτες. Σημαντικό παράδειγμα αποτελεί η απόφαση Αρείου Πάγου 456/2022, όπου κρίθηκε ότι ενέργεια δικαστικού αντιπροσώπου του Δημοσίου, η οποία οδήγησε σε απώλεια δημόσιας απαίτησης λόγω άπρακτης προθεσμίας, συνιστούσε πταίσμα βαριάς αμέλειας. Η συγκεκριμένη πράξη οδήγησε σε αποζημίωση υπέρ ιδιώτη λόγω πλημμελούς εκπροσώπησης ενώπιον διοικητικού δικαστηρίου, γεγονός που αποδεικνύει ότι η ευθύνη του λειτουργού μπορεί να θεμελιωθεί υπό προϋποθέσεις. Επιπλέον, η απόφαση αυτή εντάσσεται σε μια γενικότερη τάση της νομολογίας να ερμηνεύει αυστηρά το καθήκον επιμέλειας των δημοσίων υπαλλήλων που φέρουν νομική εκπροσώπηση. Επισημαίνεται ότι σύμφωνα με τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας (π.χ. ΣτΕ 2314/2017), η λειτουργική ανεξαρτησία δεν αποκλείει τον πειθαρχικό ή ποινικό έλεγχο όταν παραβιάζεται η αρχή της νομιμότητας και της χρηστής διοίκησης.
Η ευθύνη του λειτουργού του ΝΣΚ δεν είναι αυτοτελής ούτε προσωπική έναντι του ζημιωθέντος πολίτη. Ο ιδιώτης στρέφεται κατά του Δημοσίου, και μόνο αυτό υπέχει άμεση ευθύνη. Η ενδεχόμενη ευθύνη του λειτουργού εξετάζεται εσωτερικά, στο πλαίσιο της σχέσης με το Δημόσιο, το οποίο δύναται να στραφεί εναντίον του με αγωγή αναγωγής, σύμφωνα με τις γενικές αρχές του Αστικού Δικαίου. Οι σχετικές αξιώσεις εξετάζονται από το Ελεγκτικό Συνέδριο ή τα Διοικητικά Δικαστήρια, αναλόγως της φύσης της πράξης. Ιδίως, σε περιπτώσεις επαναλαμβανόμενων σφαλμάτων ή κατάφωρης αμέλειας, έχει κριθεί σκόπιμη η πειθαρχική διερεύνηση της συμπεριφοράς, ενώ η αστική αναζήτηση ενδέχεται να συνοδευτεί και από καταλογιστικές διαδικασίες στο πλαίσιο του δημοσιονομικού ελέγχου.
Στην πράξη, η διαφοροποίηση γίνεται κυρίως μεταξύ παροχής γνωμοδοτήσεων και εκπροσώπησης σε δίκες. Οι γνωμοδοτήσεις θεωρούνται συμβουλευτικού χαρακτήρα και δε δεσμεύουν ούτε το Δημόσιο ούτε τα δικαστήρια· συνεπώς, η ευθύνη του συντάκτη τους είναι περιορισμένη. Αντίθετα, η ενεργός εκπροσώπηση σε δίκες και η ανάληψη κρίσιμων νομικών ενεργειών με άμεσες συνέπειες, όπως η παραίτηση από ένδικα μέσα ή η αποδοχή συμβιβασμού, ενέχουν μεγαλύτερο κίνδυνο πρόκλησης ζημίας και συνεπώς ευθύνης. Σε τέτοιες περιπτώσεις, η κριτική αξιολόγηση της επαγγελματικής κρίσης αποκτά ιδιαίτερη σημασία.
Η θεσμική προστασία των λειτουργών του ΝΣΚ δεν αίρει την ανάγκη λογοδοσίας τους. Η συνταγματική αποστολή του ΝΣΚ επιβάλλει υψηλό βαθμό υπευθυνότητας και τεκμηρίωσης κατά την άσκηση των καθηκόντων τους. Η αστική ευθύνη τους δεν αποβλέπει σε ποινή, αλλά σε αποκατάσταση της ζημίας που προκλήθηκε από πράξεις ή παραλείψεις που παρεκκλίνουν από την επιβαλλόμενη επιμέλεια και επαγγελματική ευθύνη. Η αναγνώριση αυτής της ευθύνης, υπό τις προϋποθέσεις που τίθενται από το νομικό μας πλαίσιο, ενισχύει το κύρος της διοίκησης και την εμπιστοσύνη των πολιτών στη δημόσια λειτουργία.
ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΕΣ ΠΗΓΕΣ
- Άρειος Πάγος, Απόφαση 456/2022. Εφημερίς Ανωτάτων Δικαστηρίων, διαθέσιμη εδώ
- Νόμος 3086/2002. Οργανισμός Νομικού Συμβουλίου του Κράτους. ΦΕΚ 324/Α/2002
