Της Ταξιαρχούλας Ματζουράνη,
Σημείο αναφοράς του δημοσίου δικαίου αποτελεί η διοικητική πράξη με την οποία η διοίκηση, μέσω των οργάνων της, επικοινωνεί με τους πολίτες άλλως, κατά την κρατούσα άποψη στη θεωρία, εκφράζει μονομερώς τη βούλησή της, ασκώντας δημόσια εξουσία προς εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος. Καθώς επιφέρει άμεσες αλλαγές στον έννομο κόσμο και επηρεάζει την καθημερινότητα των πολιτών, γίνεται κατανοητή η εκ του νόμου υποχρέωση τήρησης συγκεκριμένου τύπου ως προς την έκδοσή της, ως εγγύηση νομιμότητας και ελέγχου της δράσης της διοίκησης. Κατά το άρθρο 16 ΚΔΔιαδ, απαιτείται να είναι έγγραφη—κατ’ εξαίρεση μπορεί να είναι και προφορική—, να αναφέρει την εκδούσα αρχή, τις εφαρμοζόμενες για την έκδοσή της διατάξεις, τη χρονολογία της, καθώς και να υπογράφεται από το αρμόδιο όργανο.
Ξεχωριστή μνεία γίνεται, ωστόσο, από τον νομοθέτη στον ΚΔΔιαδ για την αιτιολογία της διοικητικής πράξης, η οποία ως όρος του υποστατού αποτελεί έναν από τους βασικότερους πυλώνες του διοικητικού δικαίου και της έννομης προστασίας του διοικούμενου. Πέρα από την καθαρά νομική λειτουργία της, η αιτιολογία συνδέεται άρρηκτα με τις αρχές του κράτους δικαίου, της χρηστής διοίκησης και της προστασίας των δικαιωμάτων του πολίτη. Στο νομικό μας σύστημα, η υποχρέωση αιτιολόγησης κατοχυρώνεται τόσο σε επίπεδο Συντάγματος, άρθρο 10 παρ. 1, όσο και στην κοινή νομοθεσία μέσω του άρθρου 17 του ΚΔΔιαδ. Δεδομένης της απουσίας σχετικής ρητής συνταγματικής κατοχύρωσης αναφορικά με τις διοικητικές πράξεις, γίνεται δεκτό ότι η διάταξη του άρθρου 10Σ, η οποία θεμελιώνει την υποχρέωση της διοίκησης όχι μόνο να απαντά στις αιτήσεις και αναφορές των πολιτών, αλλά και να το πράττει αιτιολογημένα, καταλαμβάνει και την περίπτωση της έκδοσης των διοικητικών πράξεων. Η αιτιολογία, εδώ, συνδέεται με τη λογοδοσία της διοίκησης και την υποχρέωσή της να εξηγεί τη νομική και πραγματική βάση κάθε απόφασης που λαμβάνει. Θα λέγαμε ότι πρόκειται για κατοχύρωση της διαφάνειας και της προστασίας από την αυθαιρεσία.
Περαιτέρω, η ειδική νομοθετική πρόβλεψη του άρθρου 17 ΚΔΔ ορίζει ότι: «Οι ατομικές διοικητικές πράξεις πρέπει να είναι ειδικά και επαρκώς αιτιολογημένες. Η αιτιολογία πρέπει να προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου ή από δημόσια έγγραφα, τα οποία μνημονεύονται στην πράξη. Η αιτιολογία της πράξης μπορεί να είναι διαφορετική από εκείνη που πρότεινε η αρμόδια εισηγητική αρχή, χωρίς αυτό να την καθιστά ακυρωτέα.». Η διάταξη αυτή ενσωματώνει και κωδικοποιεί αρχές διαμορφωμένες επί δεκαετίες στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, ενώ συμβαδίζει με τα άρθρα 6 «Δικαίωμα στην ελευθερία και την ασφάλεια» και 41 παρ. 2 περ. γ’ «Δικαίωμα χρηστής διοίκησης» του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ε.Ε., καθώς και με τη Σύμβαση της ΕΣΔΑ άρθρα 6 «Δικαίωμα στη χρηστή απονομή της δικαιοσύνης» και 13 «Δικαίωμα πραγματικής προσφυγής». Πρόκειται για ρύθμιση που εφαρμόζεται ρητά σε όλες τις ατομικές διοικητικές πράξεις, ανεξάρτητα από το αν είναι θετικές ή αρνητικές, ευμενείς ή δυσμενείς, χωρίς αυτό να αποκλείει ενδεχόμενη αιτιολόγηση και των κανονιστικών πράξεων.
Ωστόσο, η ανάγκη για πλήρη και ειδική αιτιολογία είναι ακόμη πιο επιτακτική στις περιπτώσεις που οι υπό έκδοση πράξεις έχουν δυσμενές περιεχόμενο για το διοικούμενο, που ανακαλούν ή τροποποιούν ήδη υφιστάμενες ευμενείς πράξεις και που περιορίζουν συνταγματικά κατοχυρωμένα δικαιώματα —λόγου χάρη επιβολή κυρώσεων, ανάκληση αδειών—, ενώ επίσης η υποχρέωση ισχύει και στην περίπτωση της παράλειψης έκδοσης πράξης όταν υπάρχει σχετική υποχρέωση της διοίκησης ή κατόπιν αίτησης του διοικούμενου. Σχετικά με τη διαπίστωση πλημμελούς αιτιολογίας, στην περίπτωση σιωπηρής άρνησης της διοίκησης, απεφάνθη το ΣτΕ στην απόφαση 3030/2015 του Ε’ Τμήματος, με την οποία έκανε δεκτή αίτηση ακυρώσεως αφού δέχθηκε ότι στοιχειοθετούνταν «…υποχρέωση της Υπηρεσίας αυτής να αποφανθεί αιτιολογημένως, λαμβάνοντας υπόψη τα εν λόγω προσκομισθέντα στοιχεία, επί της νομιμότητας της χορηγηθείσας οικοδομικής αδείας και ενδεχομένως να προβεί στην ανάκληση της πράξης διακοπής των οικοδομικών εργασιών. Συνεπώς, η σιωπή της Διοίκησης επί του υποβληθέντος αιτήματος ανάκλησής της,… συνιστά παράλειψη οφειλομένης νομίμου ενεργείας, παραδεκτώς δε προσεβλήθη με την αίτηση ακύρωσης ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου…».
Περαιτέρω, από την αιτιολογία της διοικητικής πράξης πρέπει να προκύπτει σαφώς η παράθεση των πραγματικών περιστατικών της συγκεκριμένης υπόθεσης και η υπαγωγή τους στους εκάστοτε νομικούς κανόνες που τυγχάνουν κάθε φορά επίκλησης. Με άλλα λόγια, δεν αρκεί η γενική επίκληση του δημοσίου συμφέροντος, αλλά απαιτείται σύνδεση με τα στοιχεία του φακέλου (π.χ. εκθέσεις, αιτήσεις, αποφάσεις), όπως πρόσφατα έκρινε το ΣτΕ στην απόφαση 2294/2023, σχετικά με την ανάκληση θητείας αντιδημάρχων, εξαιτίας ανεπαρκούς και αόριστης αιτιολογίας εκ μέρους του δημάρχου. Συγκεκριμένα, ο δήμαρχος ανέφερε ότι οι αντιδήμαρχοι που απομακρύνθηκαν επέδειξαν «διοικητική συμπεριφορά» αντίθετη προς τις «αρχές και τις θέσεις της δημοτικής Αρχής», και ότι διαπιστώθηκε «σοβαρότατο θέμα παντελούς έλλειψης διάθεσης συνεργασίας». Πλην, όμως, ουδέποτε προσκόμισε στοιχεία ή επικαλέστηκε συγκεκριμένα περιστατικά που να αποδεικνύουν την υπαίτια συμπεριφορά τους ή τις συνέπειες αυτής για τη λειτουργία του Δήμου. Ιδιαίτερη σημασία απαιτείται στον έλεγχο της προέλευσης της αιτιολογίας, καθώς τυχόν έλλειψή της συνεπάγεται διαφορετικές δικονομικές συνέπειες σε επίπεδο ακυρωτικής δίκης. Έτσι, στο άρθρο 17 παρ. 2 ΚΔΔιαδ προβλέπεται ότι η αιτιολογία μπορεί είτε να προκύπτει από τα στοιχεία του διοικητικού φακέλου, ή σε περίπτωση ρητής πρόβλεψης να περιέχεται στο σώμα της διοικητικής πράξης. Στην πρώτη περίπτωση, η έλλειψή της ή τα ελαττώματά της οδηγούν στην ακύρωση της πράξης λόγω παράβασης κατ’ ουσίαν διάταξης νόμου, σύμφωνα με το άρθρο 48 παρ. 3 του π.δ. 18/1989, ενώ στη δεύτερη περίπτωση αναδεικνύεται σε ουσιώδη τύπο της διαδικασίας, παράλειψη του οποίου οδηγεί στην ακύρωση της τελικώς εκδοθείσας πράξης, σύμφωνα με την παρ. 2 του ίδιου άρθρου.
Τη σημασία της αιτιολογίας αναδεικνύει, ακόμη, η διάταξη του άρθρου 20 ΚΔΔιαδ, σχετικά με προηγούμενη γνωμοδότηση για την έκδοση διοικητικών πράξεων, καθορίζοντας τις μορφές της και τις διαδικασίες που τις διέπουν, υποχρεώνοντας μεν το αποφασίζον όργανο να αιτιολογεί ειδικά την απόκλισή του από την άποψη του γνωμοδοτούντος οργάνου, σε περίπτωση απαιτούμενης σύμφωνης γνώμης ή πρότασης, δεσμεύοντας δε και το γνωμοδοτούν να υποβάλλει αιτιολογημένη γνώμη ή πρόταση, ώστε να διασφαλίζεται η διαφάνεια και η νομιμότητα στη διοικητική διαδικασία.
Συμπερασματικά, η αιτιολογία των διοικητικών πράξεων αποτελεί θεμελιώδη εγγύηση της σύννομης ενέργειας της διοίκησης και της προστασίας των δικαιωμάτων του διοικούμενου. Παράλληλα καθιστά δυνατή τη δικαστική επανεξέταση της πράξης και ενισχύει τη διαφάνεια και την εμπιστοσύνη των πολιτών προς τη δημόσια διοίκηση. Η επαρκής, σαφής και εμπεριστατωμένη αιτιολογία διασφαλίζει την προβλεψιμότητα και την ίση μεταχείριση των διοικούμενων. Συνεπώς, η αιτιολογία δεν αποτελεί απλώς τυπική απαίτηση, αλλά ουσιώδες εργαλείο για τη διασφάλιση της νομιμότητας και της δικαιοσύνης στη διοικητική δράση.
ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΕΣ ΠΗΓΕΣ
-
Απόστολος Γέροντας, Προκόπης Παυλόπουλος, Γλυκερία Π. Σιούτη, Σπυρίδων Φλογαΐτης, Διοικητικό δίκαιο, 5η Έκδοση, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2022
-
Πάνος Λαζαράτος, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, 3η Έκδοση, Νομική Βιβλιοθήκη, 2018
- Ευγενία Πρεβεδούρου, Διεύρυνση των περιπτώσεων υποχρέωσης ανάκλησης διοικητικών πράξεων ή εξέτασης σχετικού αιτήματος υπό το πρίσμα της αρχής της χρηστής διοίκησης (ΣτΕ 92/2016), prevedourou.gr, διαθέσιμο εδώ
-
ΣτΕ: Ακύρωσε την καρατόμηση τριών Αντιδημάρχων – Ανεπαρκής κρίθηκε η αιτιολογία του Δημάρχου για την απομάκρυνσή τους, daily.nb.org, διαθέσιμο εδώ
