Της Ξένης Φλώρου,
Η διαδικασία σύναψης διεθνών συνθηκών αποτελεί θεμελιώδες εργαλείο της σύγχρονης διεθνούς έννομης τάξης, καθώς μέσω αυτής τα κράτη ρυθμίζουν σχέσεις, επιλύουν διαφορές και διαμορφώνουν πλαίσια συνεργασίας. Στο παρόν άρθρο αναλύονται τα βασικά στάδια που οδηγούν από τη διαπραγμάτευση έως τη διεθνή δέσμευση ενός κράτους, φωτίζοντας το νομικό και θεσμικό πλαίσιο που διέπει τη γέννηση μιας συνθήκης.
Η «σύναψη» ή αλλιώς η «συνομολόγηση» μιας συνθήκης, σε ευρεία έννοια, περιλαμβάνει ένα σύνολο διαδικασιών που οδηγούν στην τελική διατύπωση της βούλησης των κρατών να δεσμευτούν νομικά από τις διατάξεις της. Σε στενότερο πλαίσιο, ο όρος αναφέρεται στην τελική πράξη με την οποία τα κράτη αναλαμβάνουν επίσημα τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τη συνθήκη.
Το πρώτο κρίσιμο στάδιο αυτής της πορείας είναι η διαπραγμάτευση. Η επιτυχία της εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από την ικανότητα, την εμπειρία και την τεχνική κατάρτιση των διαπραγματευτών, οι οποίοι καλούνται να χειριστούν περίπλοκα ζητήματα με βάση τους στόχους που εξυπηρετούν τα εκάστοτε κράτη. Η αποτελεσματική διαπραγμάτευση προϋποθέτει όχι μόνο εις βάθος γνώση του αντικειμένου, αλλά και ψυχραιμία, επιμονή, στρατηγική σκέψη και ικανότητα για ευέλικτη ανταλλαγή προτάσεων. Τα πρόσωπα που φέρουν το τεκμήριο της επίσημης εκπροσώπησης των κρατών, όπως οι αρχηγοί κρατών, οι πρόεδροι κυβερνήσεων και οι υπουργοί εξωτερικών, έχουν τον πρωταγωνιστικό ρόλο σε αυτό το στάδιο.
Το επόμενο καθοριστικό στάδιο στη διαδικασία σύναψης μιας συνθήκης είναι η υπογραφή. Αυτή μπορεί να έχει διττό χαρακτήρα: είτε αποτελεί το πρώτο βήμα προς τη διεθνή δέσμευση του κράτους, σηματοδοτώντας την αναγνώριση της αυθεντικότητας του κειμένου και συνοδεύεται από την υπόσχεση ότι το κράτος θα εξετάσει εντός εύλογου χρονικού διαστήματος το ενδεχόμενο επικύρωσης, είτε, σε άλλες περιπτώσεις, η υπογραφή αυτή εκφράζει πλήρως τη βούληση των συμβαλλομένων μερών να δεσμευτούν άμεσα από τους όρους της συνθήκης, οπότε και δεν απαιτείται επιπλέον διαδικασία επικύρωσης. Κατά κανόνα, η υπογραφή λειτουργεί ως έκφραση συναίνεσης των συμμετεχόντων στη διαπραγμάτευση, δηλώνοντας ότι το κείμενο που αποτυπώνεται αποτελεί το τελικό αποτέλεσμα αυτής της διαδικασίας. Ως εκ τούτου, από τη στιγμή της υπογραφής, το κράτος φέρει την υποχρέωση να απέχει από κάθε ενέργεια που θα μπορούσε να υπονομεύσει το αντικείμενο και τον σκοπό της συνθήκης. Η υποχρέωση αυτή ισχύει για ένα εύλογο χρονικό διάστημα, δηλαδή έως ότου το κράτος είτε προχωρήσει στην επικύρωση της συνθήκης είτε δηλώσει ρητά ότι δεν προτίθεται να δεσμευτεί από αυτήν.
Το επόμενο στάδιο στη διαδικασία σύναψης μιας διεθνούς συνθήκης είναι η επικύρωση. Πρόκειται για την επίσημη εκδήλωση της θετικής βούλησης του αρμόδιου κρατικού οργάνου ώστε το κράτος να δεσμευτεί νομικά και διεθνώς από τη συνθήκη. Η βούληση αυτή αποτυπώνεται σε ειδικό έγγραφο, γνωστό ως όργανο επικύρωσης και συνιστά το τελικό βήμα με το οποίο η πολιτεία αναλαμβάνει δεσμευτικές υποχρεώσεις έναντι των άλλων συμβαλλόμενων μερών. Παρά το γεγονός ότι στις μέρες μας παρατηρείται κάποια κάμψη στις παραδοσιακές διαδικασίες επικύρωσης, με ορισμένα κράτη να χρησιμοποιούν εναλλακτικούς τρόπους για να εκδηλώσουν τη συναίνεσή τους, η επικύρωση εξακολουθεί να αποτελεί το βασικό τεκμήριο της κρατικής πρόθεσης για διεθνή δέσμευση. Επομένως, αναγνωρίζονται πλέον διάφορα μέσα με τα οποία ένα κράτος μπορεί να εκφράσει τη συγκατάθεσή του, όμως η επικύρωση παραμένει το πλέον επίσημο και καθιερωμένο. Η Σύμβαση της Βιέννης του 1969 για το Δίκαιο των Συνθηκών καθιερώνει ένα γενικό τεκμήριο υπέρ της επικύρωσης και προβλέπει ρητά δύο περιπτώσεις όπου αυτή είναι αναγκαία: όταν το κείμενο της συνθήκης το απαιτεί ρητά και όταν, αν και το κείμενο δεν κάνει σχετική αναφορά, προκύπτει από τη συμφωνημένη βούληση των μερών ότι η επικύρωση αποτελεί αναπόσπαστο στοιχείο της διεθνούς δέσμευσης.
Ουσιαστικά, η επικύρωση συνιστά σύνθετη νομική πράξη, καθώς εμπεριέχει τόσο διεθνή όσο και εσωτερική διάσταση. Σε διεθνές επίπεδο, αφορά την επισημοποίηση της δέσμευσης του κράτους απέναντι στους λοιπούς συμβαλλομένους. Σε εσωτερικό επίπεδο, εξαρτάται από το συνταγματικό πλαίσιο και την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ των κρατικών οργάνων. Ανάλογα με το σύστημα διακυβέρνησης, υπάρχουν τρεις βασικοί τύποι κατανομής αρμοδιοτήτων ως προς την επικύρωση. Στο σύστημα της μικτής αρμοδιότητας, όπως ακολουθείται στην Ελλάδα, η νομοθετική εξουσία παρέχει τη συγκατάθεσή της για τη σύναψη της συνθήκης, ενώ ο αρχηγός του κράτους ή η εκτελεστική εξουσία προχωρά στην επίσημη επικύρωση. Στο σύστημα της αποκλειστικής αρμοδιότητας της εκτελεστικής εξουσίας, η διεθνής δέσμευση πραγματοποιείται απευθείας από τον αρχηγό του κράτους ή τον μονάρχη. Αντίθετα, στο σύστημα της αποκλειστικής αρμοδιότητας της νομοθετικής εξουσίας, η επικύρωση είναι αποκλειστικό προνόμιο του κοινοβουλίου ή άλλου νομοθετικού οργάνου.
Το κείμενο μιας διεθνούς συνθήκης συνήθως περιλαμβάνει ρητή αναφορά για τον χρόνο έναρξης ισχύος της. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η ισχύς της συνθήκης ξεκινά αμέσως με την υπογραφή της, ενώ σε άλλες τίθεται σε εφαρμογή μετά την παρέλευση ορισμένου χρονικού διαστήματος ή την πλήρωση συγκεκριμένων προϋποθέσεων. Στο πλαίσιο αυτό, πολλές πολυμερείς συνθήκες προβλέπουν και τη δυνατότητα προσχώρησης, δηλαδή τη μεταγενέστερη ένταξη κρατών που δεν ήταν παρόντα κατά την αρχική σύναψη της συνθήκης, αλλά επιθυμούν να δεσμευτούν από αυτή μετά την έναρξη της ισχύος της. Η δυνατότητα αυτή οδηγεί στη διάκριση μεταξύ «ανοικτών» και «κλειστών» συνθηκών. Οι ανοικτές συνθήκες επιτρέπουν τη συμμετοχή νέων κρατών και παραμένουν διαθέσιμες για διεύρυνση του αριθμού των συμβαλλομένων, ενώ οι κλειστές συνθήκες περιορίζουν τη συμμετοχή αποκλειστικά στα αρχικά μέρη και αποκλείουν την ένταξη επιπλέον κρατών. Χαρακτηριστικό παράδειγμα ανοικτής συνθήκης αποτελεί ο Καταστατικός Χάρτης των Ηνωμένων Εθνών, ο οποίος από την αρχή σχεδιάστηκε ώστε να είναι προσβάσιμος σε κάθε κράτος που αποδέχεται τις αρχές και τους σκοπούς του ΟΗΕ.
Τέλος, η σύναψη μιας διεθνούς συνθήκης δεν αποτελεί μια απλή διαδικασία υπογραφών και διακηρύξεων, αλλά ένα πολύπλοκο και θεσμικά ρυθμισμένο πλαίσιο που απαιτεί ακρίβεια, συνέπεια και σεβασμό στο διεθνές δίκαιο. Κάθε στάδιο αποτελεί κρίκο μιας αλυσίδας που εξασφαλίζει τη νομιμότητα, τη σταθερότητα και την αξιοπιστία των διεθνών σχέσεων. Η κατανόηση αυτών των μηχανισμών είναι απαραίτητη όχι μόνο για τους νομικούς και διπλωμάτες, αλλά και για κάθε πολίτη που επιθυμεί να κατανοήσει τον τρόπο με τον οποίο συγκροτείται και λειτουργεί η διεθνής κοινότητα.
ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΗ ΠΗΓΗ
-
Εμμανουήλ Ρούκουνας, Δημόσιο Διεθνές Δίκαιο, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα, 2019
