Ο τρόπος άσκησης εξωτερικής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης

53
Πηγή εικόνας: europa.eu

Του Νικόλαου Τσελέντη,

Το τέλος του Β’ Παγκοσμίου Πολέμου σήμανε την εξουδετέρωση της γερμανικής απειλής και την ανάδειξη δύο πολύ ισχυρών παικτών του διεθνούς συστήματος∙ των Ηνωμένων Πολιτειών και της πρώην Σοβιετικής Ένωσης. Το διπολικό σύστημα, που άρχισε να διαμορφώνεται ήδη από το 1945, φαίνεται πως ανατάραξε την Γηραιά Ήπειρο, τα κράτη της οποίας εξέφρασαν τη θέλησή τους για τη δημιουργία μίας ένωσης εντός της Ευρώπης – όπερ και εγένετο. Η ΕΚΑΧ, η ΕΟΚ και η ΕΚΑΕ (όλες συστάθηκαν τη δεκαετία του 1950) αποτέλεσαν τα προπύργια του ευρωπαϊκού οικοδομήματος με τη μορφή που το γνωρίζουμε σήμερα. Χρειάστηκαν, όμως, πολλά χρόνια και αρκετές τροποποιήσεις μέχρι να υλοποιηθεί το «όραμα» αυτό, εντείνοντας τη συνεργασία τους στους τομείς της οικονομίας, της δικαιοσύνης, της ασφάλειας, των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, της εξωτερικής πολιτικής.

Προκειμένου να μακροημερεύσει το εγχείρημα των ευρωπαϊκών κρατών, αποφασίστηκε η υιοθέτηση μίας κοινής εξωτερικής πολιτικής γραμμής από τα πρώτα κιόλας χρόνια. Έτσι, στη Σύνοδο του Παρισιού το 1974, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο εμφανίστηκε ως ένα άτυπο φόρουμ συζήτησης μεταξύ των κρατών μελών, ενώ αργότερα, με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ το 1992, καθιερώθηκε ως το αρμόδιο όργανο για τον καθορισμό των στόχων και των προτεραιοτήτων της Ένωσης. Ως αφορμή για την κίνηση αυτή παρουσιάστηκε η κρίση των Βαλκανίων κατά τη δεκαετία του 1990, ωθώντας τα κράτη στη θέσπιση της Κοινής Εξωτερικής Πολιτικής και Πολιτικής Ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ), με απώτερο σκοπό τη διαφύλαξη της ειρήνης, της διεθνούς ασφάλειας και την προώθηση της διακρατικής συνεργασίας. Η ΚΕΠΠΑ αποτέλεσε το δεύτερο πυλώνα της Ένωσης και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο θεσμοθέτησε το ρόλο του Ύπατου Εκπροσώπου της ΚΕΠΠΑ το 1999. Βέβαια, οι ριζικές αλλαγές επήλθαν με την υπογραφή της Συνθήκης της Λισαβόνας, η οποία τέθηκε σε ισχύ το 2009, παρέχοντας στην Ένωση νομική προσωπικότητα και στην εξωτερική της υπηρεσία θεσμική δομή.

Οι 3 πυλώνες της Ένωσης, οι οποίοι καταργήθηκαν με τη Συνθήκη της Λισαβόνας. Πηγή εικόνας: SlideServe

Ευρωπαϊκό Συμβούλιο

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο είναι αναμφίβολα το πιο σημαντικό όργανο στην κοινή εξωτερική πολιτική της Ένωσης. Απαρτίζεται από τους αρχηγούς κρατών και κυβερνήσεων των 27 κρατών μελών της ΕΕ, τον Πρόεδρο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και τον Πρόεδρο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Συνέρχεται τουλάχιστον 2 φορές ανά εξάμηνο, με τις επονομαζόμενες «Συνόδους Κορυφής της ΕΕ», οι οποίες διεξάγονται στις Βρυξέλλες. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο καθίσταται τόσο σημαντικό, διότι καθορίζει τις γενικές πολιτικές κατευθύνσεις και τις προτεραιότητες της Ένωσης. Εν τοις πράγμασι, τίθενται επί τάπητος ζητήματα προβληματισμού και συζητούνται οι επικείμενες δράσεις προς ανάληψη.

Πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου

Το αξίωμα του Προέδρου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου έγινε μόνιμο και πλήρους απασχόλησης με την έναρξη ισχύος της ΣΛΕΕ. Προηγουμένως, ασκείτο εκ περιτροπής προεδρία, αφού το συγκεκριμένο όργανο λειτουργούσε άτυπα. Πλέον, ο Πρόεδρος εκλέγεται από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο για θητεία 2,5 ετών που μπορεί να ανανεωθεί για μία φορά. Ως επικεφαλής του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, προεδρεύει στις Συνόδους Κορυφής και διευθύνει τις εργασίες, συμβάλλοντας στη συνοχή και τη διευκόλυνση των διαδικασιών. Επίσης, παρουσιάζει τα πεπραγμένα μετά από κάθε Σύνοδο στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και εκπροσωπεί την Ένωση σε θέματα που άπτονται της ΚΕΠΠΑ από κοινού με τον Ύπατο Εκπρόσωπο αλλά και στις διεθνείς συνόδους, συνήθως μαζί με την Πρόεδρο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

Ο Πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, Charles Michel. Πηγή εικόνας: Independent Balkan News Agency

Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης αποτελείται από τους Υπουργούς των κρατών μελών και συνεδριάζει σε διάφορες συνθέσεις (10 σε αριθμό), ανάλογα με το προς συζήτηση θέμα. Είναι το κύριο θεσμικό όργανο παραγωγής εξωτερικής πολιτικής βάσει των κατευθυντήριων γραμμών που λαμβάνει από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο. Στις διενέργειες χάραξης εξωτερικής πολιτικής το Συμβούλιο χαίρει βοήθειας από την Επιτροπή Μόνιμων Αντιπροσώπων (COREPER I και II) και από την Επιτροπή Πολιτικής και Ασφάλειας. Η COREPER I προετοιμάζει όλες τις συνθέσεις του Συμβουλίου, πλην του Συμβουλίου Εξωτερικών Υποθέσεων, Οικονομικών Υποθέσεων και του Συμβουλίου αρμόδιου για θέματα εσωτερικών υποθέσεων και δικαιοσύνης, για τα οποία αρμόδια είναι η COREPER II. Η Επιτροπή Πολιτικής και Ασφάλειας όπου συμμετέχουν ένας αντιπρόσωπος από κάθε κράτος μέλος, διαχειρίζεται θέματα καθαρά εξωτερικής πολιτικής και ασφάλειας, γεγονός που οδηγεί σε επικαλύψεις με το έργο της COREPER II.

Ευρωπαϊκή Επιτροπή

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξουσιοδοτείται από το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και διεξάγει διαπραγματεύσεις εξ ονόματος της ΕΕ με τρίτες χώρες και διεθνείς οργανισμούς. Ακόμη, εφαρμόζει τις υπογραφείσες από την Ένωση διεθνείς συμφωνίες, που άπτονται θεμάτων εξωτερικής πολιτικής. Συγχρόνως, η Επιτροπή περιθωριοποιείται σε ζητήματα της ΚΕΠΠΑ εξαιτίας της οικονομικής ευθύνης που της αναλογεί, με αποτέλεσμα να εμπλέκεται περισσότερο στο στάδιο της εφαρμογής. Γίνεται αντιληπτό, λοιπόν, πως η Επιτροπή είναι επιφορτισμένη με έναν αμιγώς εκτελεστικό ρόλο.

Πηγή εικόνας: International Council for Open and Distance Education

Ύπατος Εκπρόσωπος

Ο ρόλος του Ύπατου Εκπροσώπου, όπως προαναφέρθηκε, προήλθε από τη Συνθήκη του Άμστερνταμ και αναβαθμίστηκε με τη Συνθήκη της Λισαβόνας. Στο πρόσωπό του διασταυρώνονται το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, επειδή ο ίδιος τελεί χρέη Προέδρου του Συμβουλίου Εξωτερικών Υποθέσεων και Αντιπροέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Με τη μετεξέλιξη των καθηκόντων του, χαρακτηρίζεται ως ο κατ’ εξοχήν γεφυροποιός ανάμεσα στον υπερεθνικό και διακυβερνητικό πόλο εξουσίας εντός της Ένωσης. Στις βασικές του αρμοδιότητες συγκαταλέγονται η διασφάλιση της συνοχής της εξωτερικής πολιτικής, όντας ο κύριος συντονιστής των εξωτερικών υποθέσεων της ΕΕ, και η εκπροσώπηση της Ένωσης σε διεθνές επίπεδο.

Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης

Η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ) είναι μία εξέχουσα προσθήκη στο σύστημα εξωτερικής πολιτικής της Ένωσης, λειτουργώντας από το 2011 και εδρεύοντας στις Βρυξέλλες. Η σύνθεσή της διαφαίνεται μάλλον ιδιαίτερη, καταφέρνοντας να συνδυάσει προσωπικό από την Επιτροπή, τη Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου αλλά και από τα εθνικά διπλωματικά σώματα. Πρόκειται, μάλιστα, για ένα αυτόνομο και όχι θεσμικό όργανο, το οποίο συνδράμει απλώς την ΕΕ και κυρίως τον Ύπατο Εκπρόσωπο, επικουρώντας τον κατά την άσκηση των καθηκόντων του. Φυσικά, όλες οι πράξεις της ΕΥΕΔ πρέπει να εγκρίνονται από τον Ύπατο, καθώς υπόκειται υπό την εποπτεία του. Αν και πολλάκις έχει αμφισβητηθεί ο λόγος ύπαρξής της, ιδίως τα πρώτα 2 χρόνια, εντούτοις διαδραματίζει σημαντικό ρόλο στα θέματα εξωτερικής πολιτικής.

Πηγή εικόνας: European Union External Action Service

Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατέχει έναν πιο περιορισμένο ρόλο από τα υπόλοιπα όργανα της Ένωσης στον τομέα της εξωτερικής πολιτικής. Γι’ αυτό άλλωστε και αντιτάχθηκε στην ιδέα περί αυτονομίας της ΕΥΕΔ, προτάσσοντας την ανάληψη περαιτέρω αρμοδιοτήτων από την Επιτροπή, στην οποία το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο μπορεί να παρεμβαίνει. Ωστόσο, και υπό τις υφιστάμενες συνθήκες, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο συμμετέχει ποικιλοτρόπως στην εξωτερική πολιτική, απευθύνοντας ερωτήσεις προς τον Ύπατο Εκπρόσωπο και διοργανώνοντας 2 φορές το χρόνο συζητήσεις για την εφαρμογή της ΚΕΠΠΑ. Επιπρόσθετα, ασκεί με έμμεσο τρόπο επιρροή, διότι διαμορφώνει τον κοινοτικό προϋπολογισμό που σημαίνει πως εγκρίνει κατ’ επέκταση τον προϋπολογισμό της ΚΕΠΠΑ. Τέλος, έχει την ευθύνη έγκρισης και επικύρωσης των διεθνών συμφωνιών σε θεματικά πεδία που πραγματοποιείται η διαδικασία της συναπόφασης.

Καταλήγοντας, η διαμόρφωση της εξωτερικής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης συνιστά μία πολύπλοκη πρακτική, η οποία βρίσκεται σε διαρκή εξέλιξη. Λαμβάνοντας υπόψιν τη σχετικά νέα Συνθήκη της Λισαβόνας και τις αλλαγές που επέφερε, μπορεί να λεχθεί πως χρειάζεται χρόνος μέχρι το ευρωπαϊκό οικοδόμημα να αποκτήσει γερά θεμέλια για τις αναδυόμενες προκλήσεις του παρόντος και του μέλλοντος. Οι τριγμοί και τα αντικρουόμενα συμφέροντα ανέκαθεν υπήρχαν και θα εξακολουθήσουν να υπάρχουν, αλλά θεωρώ πως η στενή συνεργασία είναι προτιμότερη από τον απομονωτισμό στον οποίο στράφηκε η Γηραιά Αλβιώνα.


ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΕΣ ΠΗΓΕΣ
  • Ευρωπαϊκή Επιτροπή | European Commission, europa.eu, διαθέσιμο εδώ
  • Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης | Council of the European Union, europa.eu, διαθέσιμο εδώ
  • Σ. Μπλαβούκος, Δ. Μπουραντώνης, Π. Τσάκωνας (2019), Εξωτερικές Σχέσεις της ΕΕ (Πρώτη Έκδοση). Αθήνα: Εκδ. Ι. Σιδέρης
  • Foreign policy: aims, instruments and achievements | Fact Sheets on the European Union | European Parliament (europa.eu), διαθέσιμο εδώ