Του Γρηγόρη Ρουβά,

Το δικαίωμα στην προηγούμενη ακρόαση εγγυάται τη συμμετοχή του ασφαλισμένου στην διοικητική διαδικασία και κατοχυρώνεται τόσο σε επίπεδο τυπικού νόμου (άρθρο 6 ΚΔδιαδ) όσο και στο ίδιο το ελληνικό Σύνταγμα (άρθρο 20 παρ. 2). Σε μια γενική του ανάγνωση σημαίνει το δικαίωμα του διοικουμένου και αντίστοιχα την υποχρέωση της διοικήσεως να τον καλεί να εκφράσει τις απόψεις του κάθε φορά που πρόκειται να εκδώσει κάποια εις βάρος του πράξη. Η μη τήρηση της προηγούμενης ακρόασης συνιστά παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας εκδόσεως διοικητικής πράξεως[1] και την καθιστά κατ΄ αρχήν ακυρωτέα.

Παρά την κομβική του σημασία για την προστασία του διοικουμένου από αυθαίρετες και λανθασμένες ενέργειες της διοίκησης εις βάρος του, η νομολογία των ελληνικών δικαστηρίων έχει περιορίσει σε βάθος χρόνου την εφαρμογή του δικαιώματος στη διοικητική διαδικασία. Το Συμβούλιο της Επικρατείας (ΣτΕ) ερμηνεύοντας το κανονιστικό περιεχόμενο του αρ. 20 παρ. 2 Συντάγματος (Σ) κατέληξε πως δεν επιβάλλεται η τήρηση της προηγούμενης ακρόασης αν η πράξη εκδόθηκε στη βάση πραγματικών δεδομένων που προκύπτουν κατά τρόπο αντικειμενικό. Όταν δηλαδή η πράξη εκδόθηκε κατά δέσμια αρμοδιότητα (και όχι κατά διακριτική ευχέρεια) του αρμόδιου οργάνου. Εάν όμως η έκδοση της πράξης βασίζεται σε δεδομένα μη αντικειμενικά διαπιστώσιμα και στην υποκειμενική συμπεριφορά του διοικουμένου, τότε το αρμόδιο όργανο οφείλει να τον καλέσει για να εκφράσει τις απόψεις του. Τέτοια περίπτωση συντρέχει όταν εκ του νόμου η διοίκηση έχει διακριτική ευχέρεια είτε να εκδώσει σε  πρώτο επίπεδο την πράξη, είτε ευχέρεια εκτίμησης και διαμόρφωσης του περιεχομένου της.[2] Επειδή βέβαια η ανωτέρω διάκριση αντικειμενικών δεδομένων και υποκειμενικής συμπεριφοράς μόνο εύκολη δεν εμφανίζεται στην πράξη, υποστηρίζεται ορθά οτι η τήρηση του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης καθίσταται υποχρεωτική κάθε φορά που η έκδοση μιας δυσμενούς πράξης βασίζεται σε μια συμπεριφορά του ατόμου, υπαίτια ή μη.

Η κοινωνικοασφαλιστική διαδικασία θα έπρεπε να αποτελεί προνομιακό πεδίο εφαρμογής της συνταγματικής διατάξεως (του άρθρου 20 παρ. 2 Σ) για δυο τουλάχιστον λόγους.[3] Οι ασφαλισμένοι συχνά ανήκουν σε χαμηλές εισοδηματικές τάξεις και προσέρχονται στις νομοθετικά δαιδαλώδεις κοινωνικοασφαλιστικές διαδικασίες ή/και στις πρωτοβάθμιες διοικητικές δίκες δίχως δικηγόρο και κατ’ επέκταση δίχως σαφή γνώση των ουσιαστικών και διαδικαστικών βαρών, δικαιωμάτων και υποχρεώσεών τους. Και ακόμα περισσότερο: ο μετέχων σε κοινωνικοασφαλιστική διαδικασία ιδιώτης έχει αυξημένα δικαιώματα πληροφορήσεως και διαφωτίσεως (άρα και ακροάσεως) έναντι των συμμετεχόντων σε άλλες διαδικασίες πολιτών. Προνομιακό πεδίο εφαρμογής του δικαιώματος ακροάσεως για την κοινωνικοασφαλιστική διαδικασία, θα μπορούσε νομικώς να σημαίνει μεταξύ άλλων τα ακόλουθα: α) Την θέσπιση ειδικού κώδικα κοινωνικοασφαλιστικής διαδικασίας ή/και ειδικών διατάξεων που διασφαλίζουν το δικαίωμα ακροάσεως σε βαθμό μείζονα και πιο ακριβή έναντι των ισχυόντων κατ’ άρθρο 6 ΚΔΔιαδ (Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας) και ιδίως έναντι των ισχυόντων στην συμπληρωματική του άρθρου 6 ΚΔΔιαδ και κατά βάση περιοριστική του δικαιώματος ακροάσεως νομολογία του ΣτΕ. β) Τη μη εφαρμογή νομολογιακών περιορισμών του δικαιώματος ακροάσεως που βαίνουν πέραν αυτών του άρθρου 6 ΚΔΔιαδ και οι οποίες εν πάση περιπτώσει δεν βρίσκουν κανένα έρεισμα στο θετικό δίκαιο. Οι συγκεκριμένοι περιορισμοί θα αναλυθούν ευθύς αμέσως σε μια προσπάθεια να αποδυναμωθούν, ώστε να καταστεί σαφές ότι πρέπει να περιοριστούν δραστικά στο πεδίο της κοινωνικής ασφάλισης.

Μεγάλο μέρος των κοινωνικοασφαλιστικών διαδικασιών κινούνται με αίτηση του ασφαλισμένου. Η κλασσική παλαιότερη νομολογία του ΣτΕ ότι η αίτηση καλύπτει πάντα την ακρόαση και κατά συνέπεια πριν από την απόρριψη της αιτήσεως ο διοικούμενος δεν πρέπει να ακούγεται, εφαρμόζεται πια σχετικά σπάνια. Η ενεργητική πλευρά της ακροάσεως μέσω της αιτήσεως δεν είναι αρκετή. Συνοδεύεται και συμπληρώνεται από την αμυντική ακρόαση έναντι της επικείμενης δυσμενούς αποφάσεως.[4] Το δικαίωμα ακροάσεως είναι κυρίως δικαίωμα αμύνης. Η εφαρμογή της ως άνω λοιπόν νομολογίας σε όλες τις διοικητικές διαδικασίες, κατά μείζονα λόγο στις κοινωνικοασφαλιστικές, θα πρέπει να περιοριστεί δραστικά σε μία και μόνο περίπτωση. Ο ασφαλισμένος δεν ακούγεται μόνο όταν η αίτησή του απορρίπτεται για καθαρά νομικούς λόγους, δηλαδή όταν υφίσταται κανόνας δικαίου που αποκλείει την ικανοποίηση του αιτήματός του. Αντιθέτως, όταν η διοίκηση είτε προβαίνει σε διαφορετική εκτίμηση ως προς την ύπαρξη των πραγματικών περιστατικών που επικαλείται ο αιτών, είτε βασίζει την αρνητική απόφαση σε πραγματικό ή αποδεικτικό υλικό άγνωστο στον αιτούντα, η ακρόαση είναι επιβεβλημένη.[5] Ο διοικούμενος έχει τουλάχιστον δικαίωμα να ακουστεί για όλα τα πραγματικά δεδομένα (πραγματικά περιστατικά και αποδεικτικά στοιχεία) που βασίζουν την σε βάρος του απόφαση. Τούτο προκύπτει από τα άρθρα 20 παρ. 2 Σ και 6 ΚΔΔιαδ. Εξαίρεση στο θετικό δίκαιο δεν υφίσταται. Μοναδικές περιπτώσεις κατά τις οποίες μπορεί να παραλειφθεί η τήρηση του δικαιώματος ακροάσεως συντρέχουν όταν δεν είναι καν αναγκαία η διεξαγωγή αποδεικτικής διαδικασίας για να εξακριβωθούν τα πραγματικά περιστατικά που θεμελιώνουν τον εφαρμοζόμενο από τη διοίκηση κανόνα δικαίου, καθώς και όταν τα πραγματικά περιστατικά καλύπτονται από το δεδικασμένο δικαστικής αποφάσεως.

Τα δικαστήρια ουσίας, δικάζοντας κοινωνικοασφαλιστικές διαφορές, αλλά και το ΣτΕ κατ’ εξαίρεση, εφαρμόζουν πλέον πιστά και απαρέγκλιτα το άρθρο 6 παρ. 4 ΚΔΔιαδ. και το άρθρο 20 παρ. 2 Σ ως προς το επίθετο «προηγούμενης». Σύμφωνα με πάγια διατύπωση, κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων, η ακρόαση του ενδιαφερομένου πρέπει να προηγείται της εκδόσεως της πράξεως, με την οποία λαμβάνεται το εις βάρος του δυσμενές μέτρο. Η μη τήρηση του τύπου της προηγούμενης ακροάσεως στις υποθέσεις που διέπονται κατά χρόνον από τον ΚΔΔιαδ. δεν καλύπτεται με την άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής από τον διοικούμενο κατά της βλαπτικής των συμφερόντων του πράξεως.[6] Το ερώτημα πλέον που τίθεται εν συνδυασμώ προς τη νομολογία του ΣτΕ, κατά την οποία η έλλειψη προηγούμενης ακροάσεως δεν ελέγχεται αυτεπαγγέλτως, αλλά πρέπει να προβληθεί από τον διάδικο, είναι το ακόλουθο: αν ο ασφαλισμένος δεν ακουστεί πριν την έκδοση της αρχικής αποφάσεως και δεν προβάλει την έλλειψη αυτή στην ενδικοφανή προσφυγή του, μπορεί να την προβάλει το πρώτον στην κοινωνικοασφαλιστική προσφυγή του; Η απάντηση στο ερώτημα πρέπει να είναι καταφατική. Το ΣτΕ έχει ήδη βρει την ορθή λύση στο πεδίο του δικαίου των αλλοδαπών, δίχως να αλλοιώσει τη νομολογία του σε σχέση με τον αυτεπάγγελτο δικαστικό έλεγχο του τύπου αυτού. Όπως ορθώς κρίθηκε στις ΣτΕ 1394/2009 και 3114/2010, το γεγονός ότι με την ενδικοφανή προσφυγή δεν προεβλήθη η έλλειψη προηγούμενης ακροάσεως δεν καθιστά απαράδεκτο τον σχετικό λόγο ακυρώσεως ενώπιον του πρωτοβάθμιου Δικαστηρίου, εφόσον εν πάση περιπτώσει δεν προκύπτει ότι είχαν γνωστοποιηθεί στον διοικούμενο οι συνέπειες επί του δικαιώματος ασκήσεως της αιτήσεως ακυρώσεως και της εκτάσεως αυτού, σε περίπτωση που δεν ασκούσε ενδικοφανή προσφυγή και δεν προέβαλε με αυτήν όλες τις αιτιάσεις του. Με άλλα λόγια η διοικητική υποχρέωση ενημερώσεως του διοικουμένου ως προς την ενδικοφανή προσφυγή δεν καταλαμβάνει απλώς την επισήμανση των εννόμων συνεπειών της μη ασκήσεως αυτής επί του παραδεκτού του κυρίου ενδίκου βοηθήματος αλλά και επί της εκτάσεώς του, ή ορθότερα επί της παραδεκτής εκτάσεώς του.[7] Καταλήγουμε επομένως στο θεμελιώδες συμπέρασμα ότι υφίσταται διοικητική υποχρέωση ενημερώσεως του ασφαλισμένου όχι μόνο ως προς την ενδικοφανή προσφυγή που διαθέτει αλλά και ως προς την νομικώς αναγκαία έκτασή της. Έλλειψη τέτοιας ενημερώσεως δίδει στο επί της ενδικοφανούς προσφυγής αποφασίζον όργανο τη δυνατότητα να ελέγξει αυτεπαγγέλτως την έλλειψη προηγούμενης ακροάσεως στην αρχική διοικητική διαδικασία.

Τα δικαστήρια ουσίας και μειοψηφίες στο ΣτΕ θεωρούσαν ότι η έλλειψη του ουσιώδους τύπου της προηγούμενης ακροάσεως ελέγχεται αυτεπάγγελτα. Το ΣτΕ εντούτοις στην απόφασή του υπ’ αριθμ. 2545/2013 (και άλλες μεταγενέστερες) αρνήθηκε να συνδέσει την έλλειψη της προηγούμενης ακροάσεως με πλημμέλεια της πράξεως κατά τη νόμιμη βάση της. Έτσι, κατέληξε να αρνηθεί τη δυνατότητα αυτεπάγγελτου ελέγχου της τηρήσεως του τύπου της ακροάσεως κατ’ αντιδιαστολή προς το άρθρο 93 παρ. 4 Σ. Ακόμα, σύμφωνα με το ΣτΕ, το άρθρο 93 παρ. 4 Σ επιβάλλει υποχρέωση αυτεπάγγελτου ελέγχου μόνο σχετικά με την εξέταση της συμφωνίας του εφαρμοστέου νόμου προς το Σύνταγμα, τον έλεγχο δηλαδή του κύρους του κανόνα δικαίου και όχι τον έλεγχο της τηρήσεως των εφαρμοστέων συνταγματικών κανόνων κατά την έκδοση διοικητικών πράξεων, που είναι διαφορετικό ζήτημα. Η ως άνω νομολογία έχει επικρηθεί και θεωρείται από μερίδα της θεωρίας εσφαλμένη. Η εκ νέου επιστροφή της νομολογίας του ΣτΕ στα ισχύοντα ενώπιον των ΤΔΔ (Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων) είναι νομικώς υποστηρίξιμη επί τη βάσει των ακολούθων επιχειρημάτων. Η διάκριση μεταξύ νομικής πλημμέλειας και ελλείψεως νομίμου βάσεως διοικητικής πράξεως δεν επιβεβαιώνεται από την ιστορική ερμηνεία του ΚΔΔ (Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας) σε σύγκριση με τον ΚΦΔ (Κώδικα Φορολογικής Διαδικασίας). Σε κάθε περίπτωση, παραμένει ασαφές τί ακριβώς εννοείται με τον όρο έλλειψη νομίμου βάσεως διοικητικής πράξεως. Σε αναλογία προς τον όρο «έλλειψη νομίμου βάσεως δικαστικής αποφάσεως» (ο οποίος επίσης δεν γίνεται μονοσήμαντα κατανοητός από νομολογία και θεωρία) και μεταφέροντας την όλη συζήτηση στο επίπεδο του δικανικού συλλογισμού θα μπορούσαμε να προσεγγίσουμε το θέμα ως ακολούθως: η νομική βάση διοικητικής πράξεως ελλείπει όταν η διαπίστωση και η αιτιολογία της υπαγωγής των πραγματικών περιστατικών στον κανόνα δικαίου πάσχουν. Η έλλειψη νομίμου βάσεως αφορά τη λογική ανακολουθία μεταξύ πρώτου και δεύτερου τμήματος της ελάσσονος προτάσεως του νομικού συλλογισμού. Συνιστά στην πραγματικότητα μείζον πρόβλημα αιτιολογίας της διοικητικής πράξεως. Όμως, η έλλειψη ακροάσεως οδηγεί ή μπορεί να οδηγήσει σε ελλιπή διαπίστωση πραγματικών περιστατικών και σε προδήλως αναιτιολόγητη υπαγωγή. Γι’ αυτό και σε πολλές έννομες τάξεις οι υποχρεώσεις ακροάσεως και αιτιολογίας συνδέονται συνταγματικά και τελολογικά.

Υπό αυτήν την οπτική γωνία, λοιπόν, είναι νομικώς υποστηρίξιμο ότι η έλλειψη ακροάσεως μπορεί να συνδέεται με την έλλειψη νομίμου βάσεως της διοικητικής πράξεως και έτσι να ελέγχεται αυτεπαγγέλτως κατ’ άρθρο 79 παρ. 1 ( β) ΚΔΔ.


Πηγές

  • Δίκαιο Κοινωνικής Ασφάλισης, Άγγελος Στεργίου
  • Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Επ. Σπηλιωτόπουλος
  • Το Δικαίωμα Προηγούμενης Ακρόασης στην Κοινωνική Ασφάλιση, Τιμητικός Τόμος Κ. Κρεμαλή, Πάνος Λαζαράτος
  • Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Πάνος Λαζαράτος

[1] Η παράλειψη του δεν θεραπεύεται κατά μια γνώμη από την ύπαρξη διοικητικής προσφυγής κατά της σε βάρος του διοικουμένου πράξεως, όπως πχ η ένσταση στην ΤΔΕ (βλ. άρθρο 6 παρ.4 ΚΔδιαδ).

[2] Αυτό συμβαίνει συνήθως στις περιπτώσεις επιβολής προστίμων, όπου η διοίκηση έχει περιθώρια εκτίμησης της υποκειμενικής συμπεριφοράς του ατόμου, όπως είναι η βαρύτητα και οι συνθήκες της παράβασης, η οικονομική κατάσταση του ατόμου κλπ.

[3] Η απλή σύγκριση των σχετικών διατάξεων του γερμανικού γενικού κώδικα διοικητικής διαδικασίας (VwVfG), του κώδικα φορολογικής διαδικασίας και του κώδικα κοινωνικοασφαλιστικής διαδικασίας (Sozialgesetzbuch) περί δικαιώματος ακροάσεως, καταδεικνύει ότι η προνομιακή εφαρμογή του τελευταίου στην κοινωνικοασφαλιστική διαδικασία, (μέσω συρρικνώσεως των περιορισμών του δικαιώματος ακροάσεως), θεωρείται δεδομένη στην έννομη τάξη που πρώτη κωδικοποίησε με λεπτομέρεια τις διοικητικές διαδικασίες.

Τέτοιο προνομιακό πεδίο εφαρμογής των άρθρων 20 παρ. 2 Συντ. και 6 ΚΔΔιαδ στην κοινωνικοασφαλιστική διαδικασία de lege lata δεν υφίσταται.

[4] Οι αιτήσεις της κοινωνικοασφαλιστικής διαδικασίας είναι συχνά τυπικά προδιαγεγραμμένες (σε συγκεκριμένα έντυπα που εμποδίζουν την ανάπτυξη του συνόλου των απόψεων) και το αντικείμενο της διαδικασίας δεν προσδιορίζεται επακριβώς. Ο ασφαλισμένος ζητά την κατά νόμο παροχή (επίδομα, βοήθημα κλπ) δίχως να την προσδιορίζει με ακρίβεια ευρώ. Στις περιπτώσεις αυτές η αποδοχή αορίστου αιτήσεως μπορεί να είναι δυσμενής πράξη χρήζουσα προηγούμενης ακροάσεως. Η περιορισμένη ευμένεια συνιστά δυσμένεια, κάτι που δεν πρέπει να λησμονείται κατά την δογματική διάκριση μεταξύ ευμενών και δυσμενών πράξεων.

[5] Με μεθοδολογικούς όρους η ακρόαση είναι επιβεβλημένη και όταν αμφισβητείται το πρώτο τμήμα της ελάσσονος προτάσεως του νομικού συλλογισμού του αποφασίζοντος διοικητικού οργάνου. Ακρόαση δεν επιβάλλεται επομένως  μόνο για τον νομικό διάλογο που αφορά την μείζονα πρόταση, το υπαγωγικό τμήμα της ελάσσονος και το συμπέρασμα.

[6] Την διατύπωση αυτή ακολουθεί μεταξύ άλλων η ΣτΕ 2180/2017. Έχει σημασία ο τονισμός στην απόφαση του γεγονότος ότι η ακρόαση πρέπει να λάβει χώρα προ της αρχικής εκτελεστής πραξεως. Και τούτο διότι η απορρόφηση της αρχικής αποφάσεως από την απόφαση επί της ενδικοφανούς προσφυγής μπορεί να στηρίζει  (κάπως υπερβολικά βέβαια) γραμματικώς και άλλη άποψη κατά την ερμηνεία του άρθρου 20 παρ. 2 Συντ.

[7] Η λύση αυτή που δόθηκε στο δίκαιο των αλλοδαπών θα πρέπει για την ταυτότητα του λόγου να μεταφερθεί και στο κοινωνικοασφαλιστικό δίκαιο.


Γρηγόρης Ρουβάς
Είναι απόφοιτος της Νομικής Σχολής του Αριστοτελείου Πανεπιστημίου και ασκούμενος δικηγόρος στην πόλη της Θεσσαλονίκης. Τα ενδιαφέροντα του περιλαμβάνουν ζητήματα που άπτονται της νομικής επιστήμης, κυρίως θέματα της τρέχουσας επικαιρότητας στους κλάδους του Δημοσίου αλλά και του Ποινικού Δικαίου. Η Νομική Επιστήμη δεν είναι μια στατική, δογματική εφαρμογή καθορισμένων κανόνων και δικαστικών αποφάσεων. Απαιτεί κριτική σκέψη, συνεχή ενημέρωση και ανταλλαγή επιχειρημάτων. Μέσα από την αρθρογραφία του φιλοδοξεί να αναδείξει και να σχολιάσει επίκαιρα και ευρέως συζητούμενα νομικά ζητήματα και να συμβάλλει στο μέτρο του δυνατού στην αποσαφήνιση τους, αλλά και στην ανάπτυξη ενός νομικού διαλόγου, τόσο μεταξύ των νομικών, όσο και μεταξύ του νομικού κόσμου και των πολιτών.