Της Τερψιθέας Παπανικολάου,
Η Σύμβαση της Οικονομικής Επιτροπής των Ηνωμένων Εθνών για την Ευρώπη σχετικά με την πρόσβαση σε πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα (Σύμβαση του Άαρχους) αποτελεί μια από τις σημαντικότερες διεθνείς συνθήκες στον χώρο του περιβαλλοντικού δικαίου. Φέτος συμπληρώθηκαν 20 χρόνια από την υπογραφή της το 1998 στην πόλη Άαρχους της Δανίας, από την οποία και πήρε την ευρύτερα γνωστή της ονομασία ως Σύμβαση του Άαρχους. Η σύμβαση αυτή καθιστά την περιβαλλοντική διακυβέρνηση υπόθεση της κοινωνίας των πολιτών, μέσω της πρόβλεψης διαδικαστικών δικαιωμάτων, που χωρίζονται σε τρεις πυλώνες : αo)την πρόσβαση του κοινού στην περιβαλλοντική πληροφορία, β)την συμμετοχή του κοινού στην λήψη αποφάσεων με αντίκτυπο στο περιβάλλον και γ) την πρόσβαση στην δικαιοσύνη για θέματα περιβαλλοντικού ενδιαφέροντος. Η Ευρωπαϊκή Ένωση επικύρωσε την συνθήκη το 2005, τέσσερα χρόνια μετά την θέση της σε ισχύ, και με τον κανονισμό ΕΚ167/2006 θέσπισε τους ειδικότερους όρους συμμόρφωσης των δικών της θεσμικών οργάνων.
Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η συμμόρφωση της Ένωσης με τον τρίτο πυλώνα, και ειδικότερα με το άρθρο 9 παράγραφος 3 της Σύμβασης, που ορίζει ότι “κάθε Συμβαλλόμενο Μέρος διασφαλίζει ότι όταν τηρούνται τα κριτήρια, αν υπάρχουν, που καθορίζονται στην εθνική του νομοθεσία, το κοινό έχει πρόσβαση σε διοικητικές ή δικαστικές διαδικασίες ώστε να αμφισβητεί πράξεις και παραλείψεις από ιδιώτες και δημόσιες αρχές οι οποίες παραβιάζουν τις πρόνοιες της εθνικής του νομοθεσίας οι οποίες σχετίζονται με το περιβάλλον”. Στην σκέψη 18 του προοιμίου του του κανονισμού ΕΚ/167/2006 όμως διευκρινίζεται πως ο κανονισμός αφορά μόνο πράξεις και παραλείψεις των δημόσιων αρχών. Επίσης, στις σκέψεις 19-21 αναφέρεται πως μη κυβερνητικοί οργανισμοί, που αποδεικνύουν ότι έχουν ως πρωτεύοντα στόχο την προαγωγή της προστασίας του περιβάλλοντος θα πρέπει να έχουν την δυνατότητα να ζητούν εσωτερική επανεξέταση, σε ενωσιακό επίπεδο, πράξεων που θεσπίσθηκαν ή παραλείψεων δυνάμει του περιβαλλοντικού δικαίου από όργανο ή οργανισμό της ΕΕ και σε περίπτωση μη ικανοποίησης τέτοιων αιτημάτων, να μπορούν να προσφύγουν στο ΔΕΕ.
Με μια πρώτη ανάγνωση, η διατύπωση της παραγράφου 3 του άρθρου 9 είναι αρκετά ευρεία και δεν υποδεικνύει τον τρόπο πραγμάτωσης της πρόσβασης στη δικαιοσύνη. Πράγματι, η Επιτροπή Συμμόρφωσης της Σύμβασης έχει διευκρινίσει πως επ’ουδενί δεν υποχρεούνται τα συμβαλλόμενα μέρη σε εγκαθίδρυση λαϊκής αγωγής(προσφυγή στο δικαστήριο επιτρεπτή για κάθε ενδιαφερόμενο, χωρίς προϋποθέσεις), προειδοποίησε όμως για τον κίνδυνο κατάχρησης της διακριτικής ευχέρειας που παρέχει το άρθρο, ώστε να διαμορφωθούν ιδιαίτερα αυστηρές προϋποθέσεις για την θεμελίωση εννόμου συμφέροντος για την πρόσβαση στην δικαιοσύνη.
Πριν την θέση σε ισχύ της Συνθήκη της Λισαβόνας το 2009, μια περιβαλλοντική ΜΚΟ νομιμοποιούνταν ενεργητικά να προσφύγει στο ΔΕΕ κατά πράξεων των οργάνων της ΕΕ σύμφωνα με το άρθρο 263 παράγραφος 4 ΣΛΕΕ και ειδικότερα υπό την δεύτερη περίπτωση της παραγράφου, δηλαδή για την προσβολή πράξεων των οποίων δεν είναι αποδέκτης ο προσφεύγων, αλλά τον αφορούν άμεσα και ατομικά. Το Δικαστήριο παραδοσιακά ερμήνευε αυστηρά τον όρο “ατομικά” υπό την νομολογία Plaumann, σύμφωνα με την οποία ένας ιδιώτης επηρεάζεται ατομικά από μια πράξη μόνο ως μέλος μιας κλειστής ομάδας προσώπων με απολύτως εξατομικευμένα χαρακτηριστικά, που θα μπορούσε να θεωρηθεί αποδέκτης της πράξης. Υπό την νομολογία αυτή απορρίφθηκαν το 1995 σε πρώτο και το 1998 σε δεύτερο βαθμό οι προσφυγές της Greenpeace International, μερικών τοπικών ΜΚΟ και κατοίκων των Κανάριων Νήσων για την χρηματοδότηση της κατασκευής σταθμών ηλεκτροδότησης χωρίς προηγούμενη μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων του έργου, καθώς δεν μπορούσαν οι προσφεύγοντες να θεμελιώσουν έννομο συμφέρον στην επιθυμία τους για περιβαλλοντική προστασία, καθώς επρόκειτο για ένα ζήτημα γενικότερου ενδιαφέροντος.
Με την επικύρωση της Σύμβασης του Άαρχους πολλοί πίστευαν πως το Δικαστήριο θα υιοθετούσε μια πιο προοδευτική στάση απέναντι σε τέτοιες προσφυγές, ελπίδα που όμως διαψεύστηκε με την απόρριψη της προσφυγής της WWF-UK το 2008. Επίσης, στην υπόθεση Slovak Brown Bear to 2009 το Δικαστήριο έκρινε πως οι όροι του άρθρου 9 παρ. 3 της Σύμβασης του Άαρχους αφορούσαν την εσωτερική νομοθεσία των κρατών-μελών, ενώ η πρόσβαση στην δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα σε επίπεδο ΕΕ παρέχεται υπό τους όρους του άρθρου 263 της ΣΛΕΕ, και απέκλεισε την δυνατότητα άμεσης εφαρμογής του άρθρου 9 παρ. 3, καθώς δεν περιλαμβάνει καμία σαφή και συγκεκριμένη υποχρέωση προς άμεση ρύθμιση της νομικής καταστάσεως ιδιωτών και η διάταξη εξαρτάται, ως προς την εκτέλεση ή τα αποτελέσματά της, από τη θέσπιση μεταγενέστερης πράξεως.
H έκβαση της WWF-UK κινητοποίησε την περιβαλλοντική ΜΚΟ ClientEarth, η οποία το 2008 εξέφρασε τους προβληματισμούς της στην Επιτροπή Συμμόρφωσης. Η Επιτροπή όμως απείχε από την πλήρη αξιολόγηση της αίτησης ενόψει της αναμονής της απόφασης του ΔΕΕ στην υπόθεση Stichting Natuur en Milieu και αρκέστηκε απλώς στο να διαπιστώσει ότι αν η νομολογία του ΔΕΕ δε κάνει μεταστροφή, η συμμόρφωση της Ένωσης με το άρθρο 9 παρ. 3 θα περισωθεί μόνο μέσω μιας πλήρως αποτελεσματικής διοικητικής διαδικασία επανεξέτασης. H Επιτροπή ικανοποιήθηκε από την απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου το 2011 στην Stichting Natuur πως “μέτρο με ατομικό περιεχόμενο δεν αφορά, κατ’ ανάγκη, άμεσα και ατομικά μη κυβερνητική οργάνωση η οποία πληροί τις προϋποθέσεις του άρθρου 11 του κανονισμού 1367/2006” και με έναν τέτοιο περιορισμό δε διασφαλίζεται ότι πληρούται η προϋπόθεση, του άρθρο 263 ΣΛΕΕ, κατά την οποία η προσβαλλόμενη πράξη πρέπει να αφορά άμεσα και ατομικά τον προσφεύγοντα. Συνεπώς, το άρθρο 9 παρ. 3 της Σύμβασης του Άαρχους δεν μπορεί να αναφέρεται αποκλειστικά σε μέτρα με ατομικό περιεχόμενο. Ωστόσο, το ΔΕΕ το 2015 σε δεύτερο βαθμό έκρινε πως δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η Ένωση, θεσπίζοντας τον εν λόγω κανονισμό, ο οποίος αφορά μόνον τα θεσμικά όργανα της Ένωσης είχε την πρόθεση να θέσει σε εφαρμογή, τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 9, παράγραφος 3, της Συμβάσεως του Aarhus όσον αφορά εθνικές διοικητικές ή δικαιοδοτικές διαδικασίες, οι οποίες, στο παρόν στάδιο εξελίξεως του δικαίου της Ένωσης, διέπονται κατά βάση από τη νομοθεσία των κρατών μελών. Έτσι, η Επιτροπή Συμμόρφωσης έκρινε πως με την προσήλωση του ΔΕΕ στην νομολογία Slovak Brown Bear -ακόμη και στο πλαίσιο της ερμηνείας διατάξεων του δικαίου της Ένωσης- η ΕΕ τελικά αποτυγχάνει να συμμορφωθεί με το άρθρο 9 παρ. 3 της Σύμβασης.
Όμως, ανάμεσα στην υποβολή της αίτησης της ClientEarth και την πρώτο πόρισμα της Επιτροπής Συμμόρφωσης το 2011 μεσολάβησε μια σημαντική νομική εξέλιξη. Με την Συνθήκη της Λισαβόνας στην τέταρτη παράγραφο του άρθρου 263 ΣΛΕΕ προσετέθη μια τρίτη περίπτωση:η προσφυγή εναντίον κανονιστικών πράξεων, που αφορούν άμεσα τον ιδιώτη, χωρίς να περιλαμβάνουν ασφαλιστικά μέτρα. Η προσθήκη αυτή αποσκοπούσε στο να διευκολύνει την παροχή έννομης προστασίας σε φυσικά και νομικά πρόσωπα, μέσω λιγότερο αυστηρών προϋποθέσεων του παραδεκτού. Ωστόσο, για τους σκοπούς της συμμόρφωσης της ΕΕ με το άρθρο 9 της Σύμβασης του Άαρχους η ερμηνεία του ΔΕΕ αποδείχθηκε ακόμη μια φορά ιδιαίτερα περιοριστική. Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο έκρινε πως μια πράξη αφορά άμεσα τον ιδιώτη, όταν συντρέχουν σωρευτικά δύο προϋποθέσεις: πρώτον, ότι το αμφισβητούμενο μέτρο επηρεάζει άμεσα την νομική κατάσταση του ιδιώτη και δεύτερον, ότι το ίδιο μέτρο δεν αφήνει καθόλου περιθώριο διακριτικής ευχέρειας στο όργανο που καλείται να το εφαρμόσει. Πρόκειται για δύο προϋποθέσεις που πολύ δύσκολα θα πληρούνται από κάποια περιβαλλοντική MKO και συνεπώς η νέα αυτή προσθήκη στην πράξη δε συμβάλλει στην ευχερέστερη πρόσβαση στην δικαιοσύνη για περιβαλλοντικές υποθέσεις, αφού ουσιαστικά το Δικαστήριο, υπό τον μόνο εν μέρει δικαιολογημένο φόβο μαζικών προσφυγών, μένει πιστό στην νομολογία Plaumann που χρονολογείται από το 1963 και έτσι απηχεί πεπαλαιωμένες αντιλήψεις.
Ενώ η Ένωση αδυνατεί να συμμορφωθεί με τον τρίτο πυλώνα της Σύμβασης, λόγω των αυστηρών προυποθέσεων παραδεκτού για τις προσφυγές ιδιωτών στο Δικαστήριο τόσο από άποψη εννόμου συμφέροντος όσο και προσβαλλομένων πράξεων,απαιτεί από τα κράτη-μέλη να παρέχουν πλήρη και αποτελεσματική πρόσβαση στα εθνικά δικαιοδοτικά τους όργανα. Αυτό επισημαίνεται μάλιστα με ιδιαίτερα έντονο τρόπο στα πορίσματα της Επιτροπής Συμμόρφωσης τον Μάρτιο του 2017 σχετικά με την αίτηση της ClientEarth. Ο επίλογος της ιστορίας της μη συμμόρφωσης της Ένωσης με την Σύμβαση του Άαρχους σίγουρα δε θα γραφτεί στο άμεσο μέλλον, καθώς η λήψη τελικής απόφασης σχετικά με το ζήτημα δεν επετεύχθη κατά την έκτη σύνοδο των Συμβαλλομένων Μερών της Σύμβασης του Άαρχους τον Σεπτέμβριο του 2017, αλλά αναβλήθηκε για την επόμενη σύνοδο το 2021.
Βιβλιογραφία
– Σαχπεκίδου Ε., Ευρωπαϊκό Δίκαιο (Β΄ Έκδοση, 2013)
– Schoukens, H., Access to Justice in Environmental Matters on the EU Level after the Judgements of the General Court of 14 June 2012: Between Hope and Denial?
– Berny, N., Failing to preach by example? The EU and the Aarhus Convention
– Ryall, A., The Aarhus Convention and EU Institutions: Transparency, Participation and Access to Courts
– Aarhus Convention Compliance Committee, Findings and Recommendations of the Compliance Committee with regard to communication ACCC/C/2008/32 (Part II) concerning comliance by the European Union( adopted on 11 March 2017)
